中国如何解决14亿人的住房问题|经济适用房|公房|公积金

分享至

作者/许小乐李攀丽

摘要：70年房地产变迁史，告诉你不一样的中国房地产

14亿人口，8亿城市人口，2亿多城市家庭，如何解决他们的住房问题？

到目前，中国基本上告别了住房短缺时代，每一个城镇家庭至少拥有一套住房，城镇人均住房建筑面积也达到近40平方米。在过去的20年中，由于房屋资产升值，中国家庭的私人财富快速增加，并且避免了国外遇到的财政危机和金融危机。尽管当下对高房价的声讨不绝于耳，但不能否认，中国过去20年的住房发展满足了人类历史上最大规模的人口迁徙，可称得上人类住房历史上的一次伟大创举。

那么，这一切都如何发生的？让我们穿越70年的风雨，寻找中国住房历史内在的逻辑。

1949-1978：由住房私有到福利分房

1949年建国之初，连年战争导致房屋严重损毁。城市人口开始增加，城市住房问题凸显，人均居住面积只有4.5平方米左右。与其他国家战后短缺不同的是，我国当时面临住房短缺与贫困双重压力，工业化水平低下，政府和居民都没有盖房的能力。这样的起点决定了西方国家在战后实行的住房鼓励政策无法在中国实施。

虽然当时中央政府认为个人将住房出租并收取相应房租是资本主义的行为，但在新民主主义向社会主义转变的过渡时期，为尽可能缓解住房短缺问题，私人租房被允许与支持。尽管国家承认保护私人住房产权，但私人认为保护私有房屋只是暂时的，到社会主义阶段还会被收归公有，因此，建国之初私人房屋租赁关系不正常，房客强占房屋与拖欠房租的行为盛行、房主无维护存量房和新建私房的积极性，导致存量房屋损毁严重，危房数量剧增，私房增加有限。

到50年代后期，随着社会主义三大改造的基本完成，住房私有制与社会主义建设的矛盾显现出来，个人将住房出租并收取相应房租被认为是资本主义的剥削行为，进入到社会主义社会就应该将房屋收归国有，只有建立社会主义房屋公共所有权才能适应社会主义初级阶段的特点。在这一思想观念的指导下，全国掀起了没收私人房屋的行动，住房私有化率从建国前75%左右下降到15%左右。

私房被收归国有后，国家成为职工住房的唯一提供者。政府出钱，单位负责建房和分配，职工以近乎免费的方式占有住房，走向了福利分房之路。需要注意的是，当年的“福利”本质上是计划经济，分配的对象以及分配的方式跟西方社会的福利截然不同。

福利住房的主导权在国家。在当时重工业优先发展的“赶超战略”下，政府按照“先生产、再消费”的思路，住房建设被强行抑制。一直到1978年住房被提上国家议事议程之前，住宅投资占基本建设投资的比重只有不到8%，比建国初期鼓励私人建造时期还低，住房生产的减少与城镇住房人口的增加形成鲜明对比，住房状况更加恶劣。

在住房供应不足的同时，按照行政等级进行公房分配的制度造成了不同单位、不同人群的苦乐不均。权力较高的机关、级别较高的企业和人员能够有限分配到比较宽敞的好房子，而其他人只能陷入无止境的轮候等待。住房分配与家庭人口多少、结构无关，与居民收入和支付能力无关，切断了靠勤奋努力获得住房的上升通道，却滋生了住房寻租腐败。

回到历史中去，在当年新政权刚刚建立、面临外部封锁的压力之下，国家通过计划的方式调配资源具有历史的合理性，这种住房制度可能是当时经济社会背景下的最优选择。但这种“只出不进”的住房生产分配制度导致国家财政无休止投入，住房短缺的情况愈演愈烈。30年后，1978年人均居民面积仅剩下3.6平米，比建国初期人均下降将近1平方米。

对后世影响更为深远的是，按行政等级分配的模式埋下了住房不平等的根源，在之后几十年中不断被放大。

1978-1998：由公有回归私有

经历了十年文革的浩劫，被贫苦压抑已久的人们需要找到新的出路。

破冰从安徽小岗村开始，农村家庭联产承包制率先打破集体大锅饭。农业生产效率的提升，带动了乡镇企业发展，继而又推动了富余农业劳动力向工业转移，城市化开始启动。与此同时，国民收入分配向居民部门倾斜，居民收入得以快速上升。农村人口的涌入以及城镇居民收入的提升导致城镇住房需求急剧膨胀。仅靠国家有限投资的福利分房模式无法适应需求的增长，对住房性质的重新认知迫在眉睫。

1978年9月邓小平发表“解决住房能不能路子宽些”的讲话开启了住房观念的思考。1980年邓小平与中央负责同志的谈话，首次系统地提出了住房私有化、提高房租、新旧公房出售以及分期付款等带有市场色彩的观点，突破了住房传统理念。邓小平的讲话掀起了住房商品属性的思想大讨论。80年代初，理论界认识到，住宅是一种商品，可以出售或出租，住房价格与租金受价值规律的调节。

当然，最困难和最重要的，是破除“住房应当作为公共产品被无偿分配给职工”的这种固有的认知观念。江泽民在1988年上海市房改工作会议上提出，“我们有三种观念要破除、要更新。一是低房租、分配制是社会主义优越性的福利观念。……二是住房是政治待遇的等级观。……三是把住房排除在个人消费支出之外的供给观念。”

关于住房属性的思想大讨论最终形成“住房是商品且可以被私人拥有”的观念，并且广泛得到中央、理论界的认可，居民的认知观念也逐渐被改变，为制定改革开放后住房商品化的房改思路提供理论基础。

实践证明，比认知转变更难的是如何实现房屋产权的转轨。

转轨的之前，先进行了将新旧公房向私人出售的试点。1979年国家城建总局选择西安、南宁、柳州、桂林、梧州5个城市试点，由市政府统一建房，以土建成本价向个人全价出售的试点，房价在120-150元/平方米之间，要求居民一次性付清全款。1981年相继被推广到全国60多个城市以及部分县镇，售房范围也从新房扩展到旧房。

试点证明了部分迫切解决住房问题的居民确实具有购房意愿，但问题在于，大部分居民不具备全价购买公房的经济能力，并且，长期形成的福利分配观念和低租金使已经分到公房的职工不愿意花“巨资”购买公房。

为解决职工买不起的问题，一些城市试点公房的补贴出售。即个人购买公房，只需要支付新建住宅的土建成本价的1/3，其余由政府和企业各补贴1/3。1982年首批在郑州、四平、常州、沙市进行房改试点，1984年在北京、上海、天津扩大试点。1985年底，全国大约有90个城市和40个城镇进行了“三三制”改革，新建住宅出售面积达147万㎡，收回资金2.45亿元，同时，264.2万㎡的旧公房也完成了向原有住户的出售。

但即便补贴售房也没有完全让居民购房观念扭转过来，因为每月的租房成本才3块钱，将买房的钱存入银行，获得的利息都远远超过月租。

为解决职工不愿购买的问题，首先，从提高租售比价合理性着手，针对旧公房实施“提租补贴”，针对新建公房实施“新房新租”。1986年，烟台、蚌埠等地进行“提租补贴”试点，在提高租金的同时，给予职工一定的工资补贴，缩小原来极不合理的租售比价。尽管提租补贴有些“左手倒右手”的意思，但提租补贴的本质是将以前国家、单位在维修管理与建设资金上的“暗补”转化为“明补”，将职工的必要劳动和支付能力与住宅消费联系起来，是改变职工福利观念、实现按劳分配的第一步。

“提租补贴”试点没有工资改革和企业改革的配套支持，并且提租补贴对于多占旧公房的政府官员与企业干部的利益损害较大，遇到的阻力比较大。到1988年三季度遇到通货膨胀，考虑到提租补贴会加大通货膨胀，提租补贴被暂时停滞。

90年代初，我国经济恢复稳步发展、人民生活水平得到明显提高，全国范围内进行房改的大气候形成，租金改革开始进一步推进，改革方向从福利租金逐步转向商品租金，本质是将国家与单位提供的建设资金转化为居民的住房消费资金。由职工按照自己的经济收入与市场需求去租房（或买房）。租金改革的重心从存量改革转移到增量改革，实行“新房新制度”的办法，降低了旧公房住户等固有利益者的阻力，最终达到使新房不再进入旧体制的目标。租金改革以提高新建公房租金为突破口，逐步理顺了住房的租买关系，建立了适应社会主义市场经济规律的租金制度，为全国范围内进行房改铺平了道路。

其次，从房屋产权转换着手，确立住房私人产权，解决“要不要买”的问题。之前出售的公房并未明确将来是否可以处置。1991年《国务院住房制度改革小组关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》第一次涉及公房出售的住房权属问题，“在国家规定标准面积以内的实行标准价，购房者具有部分产权，五年后可进入市场，原单位有优先购买和租用权，售房收入扣除税费后按国家、单位与个人的产权比例分配。” 1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》进一步明确，职工以不同价格购买的公房所享受的产权，建立多层次的住房产权结构。以市场价购买的住房，产权归个人所有，依法缴纳交易税费后享有收益权。以成本价购买的住房，产权归个人所有，5年后可依法进入市场，补交土地出让金和相关税费后，享有收益权。以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承，产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定，5年后依法进入市场，原售房单位具有有限购房、租用权，补交土地出让金和相关税费后，单位和个人按产权比例享有收益权。住房产权改革界定了住房私人产权的属性，使产权主体的行为有了收益保证或稳定的收益预期，产生了利益激励。

第三，从货币化分配方式着手，解决“钱从哪儿来”的问题。在产权改革的同时，补贴方式改革也开始启动。住房货币化分配改革主要通过两种方式进行的，一是发放住房补贴，逐步将住房消费基金理入职工工资。二是建立住房公积金制度，强制企业与职工进行住房建设与消费的储蓄。到1998年底，全国归集公积金总额达1200亿元，在增加住房建设资金来源、发展政策性住房金融方面发挥了重要作用。

为了提高职工购房能力，住房金融制度开始起步。1987年左右，中国人民建设银行成为主要承办住房建设金融业务的专业银行，烟台、蚌埠住房储蓄银行成立，中国人民银行相继批准中国建设银行、中国工商银行成立房地产信贷部。在初始时期，房贷政策执行较为严格，贷款人必须要有住房存款才能贷款，借款者还本付息额相当于包括房租改革补贴在内的总收入的15%，现付款需要30%，最长贷款期限为10年。1995年中国人民银行出台《商业银行自营住房贷款管理暂行办法》，要求贷款须先有存款，存款金额不少于房价款的30%，存款期限在半年以上，贷款期限最长10年，并且要实行抵押担保+保证担保双重担保。1997年，中国人民银行《个人担保住房贷款管理办法》放松了贷款要求，不要求双重担保，没有明确规定存款期限，利率按同期固定资产贷款利率减档执行。

产权制度的放开以及居民住房支付能力的提高，推动公房出售加速。到1998年年中，全国城镇自有住房占全部住宅的比例已超过50%，部分省市占60%以上。商品住房投资与销售面积迅速增加，1997年商品住宅竣工面积高达1.2亿平方米，商品住宅销售面积从1991年的2745万平方米提高到1997年7864万平方米，增加近2倍，其中个人购买商品住宅的比例从33.8%提高到66.6%。

1997年东南亚金融危机是加速中国房改的临门一脚。为应对金融危机，国务院开始探索以打开市场、搞活流通、培养新的消费热点和经济增长点为目标路径，住房被当作拉动经济增长的工具开始了全面市场化改革。1998年7月3日，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全面停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

房地产市场的全面启动标志着一个新的住房阶段的开始。房改建立了市场化的分配方式，促进了体制内外住房公平——从此住房分配不再完全按照身份和行政地位来决定，体制外人能从住房市场的发展中获益。

房改也埋下了房地产作为宏观经济发展工具的基因。作为住房供应主体的经济适用房实行“只售不租”的原则，目的是拉动房地产投资应对经济增长危机。在之后20年中，每当宏观经济面临调整时，房地产总是首当其冲受到冲击，在刺激-紧缩-刺激的惊涛骇浪中前行。

现在来看，房改采用的是渐进式改革，优点是改革阻力小，但缺点是改革进程被推迟得越久，改革成本就越大。一些新建住宅仍然通过实物分配进入旧体制。据统计，1996年全国新建住宅3.01亿平方米中，2/3是单位自建住宅或以商品价购买的商品住宅分配给职工，其中一部分以成本价转售给职工，分配方式只是从原来的低租金转变为一次性的低房价。制度转型期间，福利分房时代的住房不平等通过市场的方式确定下来，并为后面20年的房价上涨埋下了伏笔。

改革并非在一个恒温无菌的试验田里进行，而是在一个充满不确定性的战场上，亚洲金融危机、国内通货膨胀以及其他社会变动等因素都使住房改革充满变数。好在在改革开发的大潮流下，房改仍然朝着市场化的方向坚定进行。

1998-2008：大规模的住房开发

1998年以来，我国工业化、城镇化进入加速阶段，尤其是2001年加入WTO，大量农民工向城市涌入，使住房需求高度膨胀。

全面房改实施后，住房市场化、社会化的生产机制、消费机制以及融资机制逐步建立起来，住房开发企业的生产积极性被大大激发。

截至2003年底，全国80%以上的城镇可售公房出售给了职工，城镇住房产权结构发生重大转变，住房自有化率达到70%以上。

1998-2011年，中国住宅开发投资额从2081.6亿元增加到44319.5亿元，增长了20倍，年均增长26.5%，住宅投资额占固定资产投资额的比重由7.3%提高到14.2%，住房投资占GDP比重从2.4%快速提高至9.1%。而欧美、日本同期的住房投资占GDP比重保持在3%-6%之间。住房开工面积增长了7.8倍，年均增长18%，明显快于日本经济高速增长的15年。住房万人开工量从1998年约22套增加到最高的2011年128套左右，增长了4.78倍。巨大的住房开发投资从根本上保证了住房总量的快速增加。

在住房开发浪潮中，土地是不可忽视的关键支柱。

尽管很多观点对土地招牌挂制度有所诟病，但也要客观看到，土地从免费划拨到有偿出让，奠定了中国20年住房建设的资本基础。

80年代之前，我国城市国有土地是政府无偿划拨，价值无法显现，出现大量的土地资源浪费。为纠正资源浪费，我国开始实行土地公开出让制度。从1987年深圳出让第一宗城市土地，到90年代初期城市土地有偿使用制度不断法治化，土地作为生产要素的价值逐步体现。

土地作为最初的信用，启动并加速城市化进程。改革开放前依赖农业有限的剩余积累转移到工业部门，进行城市基础设施建设的模式已经难以为继。80年代后期中国的城市化发展模式有了很大突破，深圳、厦门等沿海城市开始效仿香港，尝试通过出让城市土地出让权建立城市基础设施建设的融资机制，开创了以土地为最初的信用基础，积累城市化原始资本的道路，城市的基础设施吸引资本以及劳动力要素的流动，城市化加速发展的引擎被启动。应当说，“土地金融”对城市发展发挥了非常重要的作用。

随着土地价值被重视，为防止地方政府随意出让土地或通过土地寻租，国土部门建立土地公开招投标等出让方式。这本身是国有资源优化配置的出让方式，但“价高者得”的原则后来导致土地资产泡沫化。

土地招拍挂并不直接导致土地财政。90年中前期，尽管国有土地使用权以协议、招标或拍卖方式出让，但因当时中央和地方对于包括税费在内的土地出让收入分成相对平衡，但地方政府并不依赖当地国有土地使用权的出让。

真正的变化来自1994年分税制改革。使土地出让制度对经济发展的作用由一种辅助的财政手段转变成地方经济赖以运转的关键。财权上移事权下移后在政绩考核驱动下，地方政府有很大的动机出让土地以扩大财源——“以地生财”。一方面，地方政府以较低的地价成本招商引资，换取制造业发展，实现GDP增长竞赛；另一方面，地方政府优化住宅土地供应，特别是住房需求比较旺盛的大城市，通过收紧土地供应数量，提高了土地出让金。至此以后，土地的出让规模、出让节奏越来越与住房需求相互脱节，地方政府更多考虑如何将土地卖出更高的价格。

到今天，土地金融和土地财政对于地方政府的意义已经不可替代。2017年国有土地出让金占地方一般公共预算本级收入的56.9%。对土地收入的依赖导致政府更加将房地产当作工具来使用。

这十年房地产市场高速发展的另一条支柱是住房抵押贷款制度。

1998年，国务院取消福利分房，中国人民银行颁布了《个人住房贷款管理办法》，其中住房公积金以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系；商业性住房信贷以高收入家庭为对象的商品房供应体系，首付30%，可购买普通住房，贷款年限最长20年。1999年，人民银行下发《关于鼓励消费贷款的若干意见》，首付比例下调至20%；贷款最长年限调整为30年，利率按法定利率减档执行基础上进一步下调10%；2002年，个人住房公积金贷款利率水平下降。2003年，房地产被确定为支柱产业，国家加大住房公积金归集和贷款发放力度，完善个人住房贷款担保机制；对符合条件的房地产开发企业和房地产项目，要继续加大信贷支持力度。

房贷的增加使房地产市场出现了高度繁荣，房价快速大幅上涨，导致民生问题和金融风险问题加剧。为此，国家开启了一系列的调控政策。2004年，信贷开始收紧，5年长期贷款利率由5.76%提升到6.12%。2006年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，6月1日起首付比例不得低于30%。2007年9月27日起，二套以上首付比不得低于40%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；5年期贷款利率从2005年的6.12%上升到2007年的7.83%。这些措施使房地产市场降温。显然，住房贷款已经成为一个非常好用的调控工具。

随着房价的上涨，保障性住房在住房体系中的重要性也越来越高。

1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》指出，要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，新建经济适用住房原则上只售不租。为促进经济适用房销售，国家通过多种手段鼓励经济适用房销售，明显放宽经济适用房的销售对象限制，允许经济适用住房上市出售，提高住房金融的支持力度。1998-2003年为加快发展阶段，经济适用房作为拉动经济增长的工具，经济适用住房每年新开工面积年均增长9%，销售面积年均增长率19%；

然而，经济适用房销售对象转为中高收入阶层，就产生了较大的寻租激励，经济适用房建设越来越脱离保障性住房的轨道，建筑面积越来越大，加重了低收入群体的负担。

为了抑制经济适用住房的投机性购房行为，促进经济适用住房的公平分配，2004年《经济适用住房管理办法》限定经济适用住房的面积在80平方米以下。规定个人购买的经济适用住房在未向政府补缴收益前不得用于出租经营。2007年国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，对经济适用住房制度再度进行了调整，主要包括：第一，将经济适用住房的对象由中低收入家庭限定为城市低收入住房困难家庭；第二，限定经济适用住房上市交易，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易。购房满5年转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款；第三，规定经济适用住房建筑面积控制在60平方米左右；第四，经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。2004-2010年，经济适用房的保障对象收窄到低收入群体，新开工面积年均增长率下降到2%左右，销售面积年均下降3%。2011年后，经济适用房逐步退出历史舞台。

经济适用房的购买成本与低收入群体购买力低之间的矛盾决定了低收入群体不可能从中受益，其结果是，要不房子空置无人买（1998年之前的安居工程），要不只能让中高收入群体购买。经济适用住房与商品房的价差以及可以上市出售，使得转售经济适用住房变得有利可图。因此，具有完全产权的经济适用房必然会产生价格寻租。中高收入群体获得带有住房补贴的住房，造成了补贴转移。

这十年，房地产开发与经济增长交相辉映相互促进，十年间建成住房6911万套，接近前30年住房建设的综合。这十年，房价上涨的幅度大体与城市化水平和居民收入水平相当，房地产市场主要由住房需求基本面驱动，这是中国房地产最好的十年。我们今天能够告别住房短缺，这个十年的高速建设不可磨灭。如若不是房改建立起市场化生产、流通机制，住房供应危机势必会严重阻碍中国城镇化发展，拖累中国崛起的步伐。

2008至今：杠杆崛起与调控

这十年，中国房地产给人最大的印象就是“涨”，居民“买不起房子”的呼声越来越高。

在这十年，中国的房价上涨具有一定的必然性。

第一，经济增长速度放缓，为维持一定速度的增长，宽松的金融刺激带动房价上涨。2014年之前，中国外汇储备大量积累，外汇占款带来的基础货币增加一直持续到2014年6月。2014年之后，在全球量化宽松的大背景之下，为维持货币总量稳定增长，央行通过多次频繁降准、扩大再贷款等市场工具推动贷款等派生货币增长。货币持续大量超发带来全社会杠杆率的提升，企业端、居民端的债务水平也快速上升。尽管有时并不是针对房地产市场，但金融的传到机制会让房地产被动升温。

第二，住房不平等的扩大导致房地产陷入金融陷阱。中国房地产市场对金融市场的敏感度极高，与住房不平等的内部结构有深层次的关系。当年低价获得公房的有房群体通过资产置换推高了房价，而首次置业群体只能通过加杠杆购房，陷入“杠杆高-房价涨-杠杆高”的恶性循环。房贷的增长又扩大了货币流通量，又加速了房价的上涨。

第三，地方政府财政收入来源的诉求加剧了土地资产化。经历了大规模的政府投资和城市建设，地方政府债务问题越来越严重。在经济增长动力转换之际，地方政府缺少收入来源，更加依赖于土地财政，土地价格进一步上升。

这些因素共同导致房价上涨。房价过快上涨带来的民生问题和金融风险问题也日益严峻。调控自然就成了一种解决短期问题的手段。尽管屡调屡涨的结果让市场对调控效果质疑颇深，但调控却是在中国住房发展演变中无法回避的问题。

这是因为，对于国家和社会来说，住房除了居住属性外，还要肩负起保民生、促增长和防风险的责任。第一，住房始终是民生问题，房价快速上涨，会导致居民购买力不足；第二，住房是宏观经济的增长需要，房地产是经济增长的支柱，牵动上下游产业链，对政府的财政收入也是巨大的来源；第三，房地产跟金融绑定在一起容易形成金融陷阱，过度金融化让住房偏离居住属性，引发系统性金融风险。

这三个目标是即统一又对立的关系。在一个阶段，过度重视一方面，会影响其他方面的目标。比如，过度重视民生问题，会牺牲增长效率；过度刺激增长，又会导致民生问题和金融风险压力增加。因此，针对短期的房地产调控政策必然在三个目标之间转移，形成刺激-压制-刺激这样的轮回交替。

除了广受诟病的行政性调控手段外，房贷工具已经使用得游刃有余。比如，为应对2009年以来房价快速上涨，2010年至2013年，国家实行差别化信贷政策执行力度，提高非首套住房首付比例和贷款利率，为房地产市场灭火。到2014年，为了去库存，国家又开始放松房贷政策，鼓励居民加杠杆。

房地产调控的积极作用在于在短期内实现了市场平稳的作用，防止市场单边过快发展导致不可控制。包括对对信用贷、首付贷等的打击以及个人征信的严格监管，是规范金融市场环境，降低金融风险的有效举措。

但行政化、短期化、数量型的调控不会从根本上解决住房内部结构失衡的问题。对于抑制房价过快上涨的调控往往注重对需求端的“堵”，而非有力增加供给以疏导需求。以北京为例，在2012-2016的五年间，房价累计上涨超过1.5倍，但住宅用地供应下滑37.6%。

政府对房地产市场调控产生了路径依赖，忽视了调控背后的扭曲和代价。实际上，调控使中央与地方、市场与政策、开发商与消费者陷入激烈的三方博弈，一系列市场扭曲有增无减。

首先，调控缺乏稳定的目标和原则。调控的目标是“房价不能大起大落”，在实际操作时要不过于宽泛，要不过于死板。单纯以稳定房价为目标的调控，既不能修正住房转型的历史格局，也不能改变宏观货币信贷环境，不会改变房价上涨的本质驱动力。反而，控房价这一目标会激励地方政府通过限定价格等方式制造房价平稳的假象。由于价差的存在，政府对市场的价格管控会由局部向全面演变，最终完全排除市场。

其次，调控缺乏准确的进入和退出机制。由于缺乏有效的市场监测预警体系，调控政策和时机把握不准，政策制定到政策效果显现具有时间滞后，导致政策扭曲市场调节机制，打乱市场运行节奏。比如北京2017年为抑制房价实施的限竞房，到2018年入市时市场已经转冷，反而恶化了市场预期。

第三，调控缺乏统一的协同机制。各个城市，各个领域存在的问题和政策目标、政策约束均不相同，中央的要求在实际落地执行时存在两难。如果金融、税收、土地等部门同步密集收紧，会形成高度一致的市场预期，加剧市场单侧波动的程度；如果不同部门各自为政，又容易形成政策“打架”，市场无所适从。

第四，调控缺乏反馈纠偏机制。正是由于调控没有明确可操作的目标、没有进入和退出时机的判断机制，也缺乏统一有效的协同机制，调控政策到底执行得如何，对哪一类群体的影响是什么并没有明确的反馈，也就谈不上及时纠偏。事实上，每一次限购和限贷调控都会让无房群体更难进入市场。

近年来，中国已经意识到短期调控带来的弊端，房地产市场长效机制正在加紧制定之中，核心目标是建立与市场变化紧密联动的动态响应机制，包括土地、信贷在内的要素市场以及住房供应结构的优化。

在房价上涨与调控的交替变幻之中，这十年，我国的住房建设仍然保持高速的增长。2009年至2018年，中国估计建设了9374套住房，比上个十年还要多36%。到目前，中国基本实现了户均住房套数超过1套，人均住房建筑面积近40平方米。至此，我们可以向全世界宣布，中国通过伟大的住房制度改革，解决了14亿人住房短缺的问题。

总之，过去70年，中国为解决14亿人住房问题走过两条道路。前30年想通过政府主导的方式建房作为福利进行分配，因为高补贴、低效率、不平等而告终。后40年成功转型为市场主导、政府引导的道路，因为激发起私人的积极性而实现了高速增长。

如果说中国房改到底做对了什么？我认为，根本上回归到居住的本性上来。“坏”的制度束缚住人们的手脚，消解了人们勤劳努力与回报的对应关系；“好”的制度让每个人的努力能够得到正向的回报，能够发挥众人的力量应对变化。住房市场化改革的意义就是建立了这样一个通道。

我们在肯定房改历史功绩的同时，也要看到制度转型带来的“后遗症”。房改由公共租房向私人购房转变的惯性以及住房的工具属性导致后面20年忽视了租赁市场的发展。大城市缺少租赁的缓冲垫，新进入的年轻人不得不面临购房的压力。住房代际之间的不平等在市场和资本的放大效应下，已经成为社会贫富差距的巨大鸿沟。中国能不能成功跨越中等收入陷阱，很大程度上取决于能够改善住房不平等的局面。