廉租房上海样本：如何“兜底”住房保障？

2017年7月，上海在全国推出两幅“只租不售”宅地，打响全国租赁住宅用地市场“第一枪”，被业内看作对地块供应结构性调整的尝试。2017年，上海共成交21幅租赁用地；2018年开年，又有5幅租赁用地成交，此后，租赁用地成为上海土地市场重要的组成部分。

廉租住房是上海“四位一体”、租售并举住房保障体系中的托底保障品种，保障范围是上海城镇户籍的低收入住房困难家庭，保障方式分为租金配租和实物配租，并以租金配租方式为主。

申寿润投资公司总经理杨勇介绍，“四位一体”住房保障体系包括廉租房、公租房、经济适用房、动迁安置房。廉租房是政府保障房范畴，这是政府托底保障功能的体现，由财政资金来支持，有专门的分配政策。

杨勇认为，廉租房是专门针对社会最底层的居民的，他们没有能力购买经济适用房，没有能力去承租公租房，是政府最需要关注的那一批弱势群体。“这反映了市政府在财政能力支持的情况下，越来越关注到社会弱势群体的生活保障，是人民政府为人民的一种体现。”

“十三五”期末大考临近。日前，上海市房屋管理局披露，“十三五”期间，上海市夯实廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系，有效缓解了该市中低收入家庭住房困难问题。其中，上海市廉租住房对户籍低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，累计受益家庭13.3万户，相比“十二五”期末增长20.9%。

上海式“兜底”  

在加快保障社会底层群众住房问题上，上海“兜底”决心很大。

2017年7月7日，《上海市住房发展“十三五”规划》发布。该规划首次将公共租赁住房纳入“四位一体”的住房保障体系中，建立“购租并举”的住房体系。同年9月，上海出台《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（下称《实施意见》）共六部分26条措施，明确加快培育和发展住房租赁市场，提出“到2020年，基本形成多主体参与、多品种供应、规范化管理的住房租赁市场体系”的目标，同时要求加快推进供给侧结构性改革，大幅增加租赁住房建设供应，满足多层次的住房租赁需求。

在加大租赁住房供应上，《实施意见》指出，要通过新增用地建设、商办房屋按规定改建、引导产业园区建设、稳妥有序开展集体建设用地建设租赁住房试点等多种途径，增加租赁住房供应，改善住房供应结构，为实现租有所居的目标提供实物保障。

在租赁住房区位规划布局方面，《实施意见》要求，将租赁住房布局在就业聚集、交通便捷、生产生活便利、租赁住房需求集中的区域，如城市中心或副中心服务业聚集区、高校科技研发聚集区、各产业板块高端制造业聚集区、郊区各新城中心和轨交上盖等。

根据上海市住房发展“十三五”规划的目标，“十三五”期间住房用地供应5500公顷，其中，租赁住房用地1700公顷。

在执行主体层面，由于廉租房由政府财政主导，因此也由区政府指定的公司来承担建设。比如上海徐房（集团）有限公司、上海虹房（集团）有限公司、上海西部企业（集团）有限公司、上海北方企业（集团）有限公司等。除各区政府需承担租赁住房建设指标外，上海的三大国资平台：上海地产（集团）有限公司、上海城投（集团）有限公司和上海申通地铁集团有限公司也分配到了租赁住房承建指标。

上海廉租房现状 

廉租房是上海住房保障体系中最早实行的类型。2000年开始，以闸北区、长宁区两个区先行试点，然后在全市铺开。

目前上海廉租住房标准为人均居住面积7平方米（含），经济困难标准为3人及以上家庭人均月可支配收入不超过3300元（含）、人均财产不超过12万元（2人及以下家庭和因病支出型贫困家庭标准上浮10%）。

刚开始实行时，廉租住房的住房困难标准为人均居住面积5平方米以下，2003年放宽至7平方米。目前累计受益家庭已达到13万户，当前正享受该政策的家庭约4万户，其中3.2万户家庭的保障方式是租金配租，剩余8000户左右家庭的保障方式是实物配租。

据上海城市房地产估价有限公司一份研报显示，2010年之前，上海实物配租保障的家庭只有700-800户左右的规模。所以，当时曾提出过廉租住房应该应保尽保，愿配尽配。但由于大量的实物配租家庭聚集在一个小区中，给社会管理带来了很大的压力，所以后来政策做了调整。

2015年以后，实物配租的规模受到了严格的控制。事实上，上海保障房也出现了供需不平衡的状态。

2019年底，上海市房管局推出了新版《上海市廉租住房租金配租管理实施细则》，有效期至2024年12月31日。

另一方面，肩负保障房建设销售重任的上海国资旗下企业，也面临营收难题。上海城建(集团)公司，其全资子公司上海城建置业发展有限公司（简称“上海城建置业”）是上海市重要的保障房建设主体，主要负责闵行、青浦及嘉定区的保障房建设。上海城建置业开发的商品住宅和办公楼主要位于上海、无锡及南昌等地，由于宏观调控，2018年的时候，上海城建置业签约销售22.7亿元，同比减少53.4%；结转收入50.9亿元，同比增长13.8%。当期结转收入和利润增长主要因结转的商品房项目较多，但受到保障房销售下滑的影响，当期签约销售明显减少。

截至2019第一季度，公司在建住宅项目10个，计划总投资615.6亿元，累计投入338.0亿元，已结转收入186.5亿元;其中保障房项目3个，计划投资259.9亿元，已投资191.8亿元，结转收入138.8亿元。进入2020年，房地产投资尤其商品房项目资金有待回笼，该公司面临一定投资支出压力。为减少资金压力，2020年8月，上海城建集团将位于徐汇区的一栋总建筑面积4.9万平方米的办公楼卖给隧道股份，作价5.57亿元。

房价调控之选？  

上海市房管局方面透露，由于上海房价上涨压力长期存在，不管是公租房还是租赁房未来都会提高供应量。

杨勇认为，在租房层面上应该分为三个等次，第一个层次是完全市场化的，对应租赁房，也就是R4地块；第二层次是政府希望留下的人才，对应的是公租房略有补贴；第3个层次就是完全政府来兜底的，即廉租房。

杨勇指出，目前上海租赁市场结构基本合理。但随着完全市场化的租赁房大量入市，公租房可以逐步退出历史舞台。一个是占用了大量的政府财政资源（土地出让金补贴、运营补贴），第二个是略微优惠的幅度其实并不高，第三个是准入资质的认定，后期的管理，存在一定的后遗症。

据一名知情人士透露，地方政府过往对廉租房群体的关注稍微薄弱了一些，参考主要经济体向弱势群体发放补贴的做法，政府财政应该为最弱势的居民服务。

易居研究院智库中心研究总监严跃进分析指出，综合第三方机构数据，从2000年到今年11月份，上海一手房均价从3327元/平方米涨到了56276元/平方米，上涨了大约16.9倍；2015年的时候，上海一手房均价约为31975万元/平方米，5年之间涨了76%。

房价飙涨的同时，上海的地价十年间也涨了1.25倍。2010年，上海住宅土地成交楼面价均价为5800.99元/平方米；2020年1-11月，住宅土地成交楼面价均价为13050.12元/平方米。

一边是“房住不炒”，一边是完善住房保障扩大保障面积，上海房地产调控依然任重道远。